Op 11 november 2020 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak een verzameluitspraak gedaan over de toepassing van het relativiteitsvereiste in het omgevingsrecht. Door middel van deze uitspraak ontstaat er meer duidelijkheid hoe de Afdeling het relativiteitsvereiste toepast in uitspraken over bijvoorbeeld omgevingsvergunningen en bestemmingsplannen. In onderhavige zaak gaat het om een beroep tegen het bestemmingsplan ‘Twiske Zuid II’ in Amsterdam. Appellant heeft een paar beroepsgronden aangevoerd die raken met het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a Awb. 

Het relativiteitsvereiste houdt in dat een appellant alleen met succes een beroep kan doen op een norm, als de norm bedoeld is om de belangen van appellant te beschermen. De Afdeling bestuursrechtspraak geeft daarop een overzicht over de toepassing van het relativiteitsvereiste in het omgevingsrecht. In de verzameluitspraak gaat de Afdeling bestuursrechtspraak eerst in op de verschillende belangen die appellanten kunnen inroepen en die wederom voortvloeien uit eerdere rechtspraak. 

De Afdeling benadrukt dat het daarbij moet gaan om een eigen belang, dus niet een belang van een ander of een algemeen belang. Vervolgens kijkt de Afdeling bestuursrechtspraak in haar verzameluitspraak naar de verschillende normen die in het omgevingsrecht aan de orde kunnen komen. Hierbij kijkt zij ook naar haar eerdere rechtspraak. De belangen die de besproken normen beogen te beschermen worden genoemd. De Afdeling bestuursrechtspraak gaat in haar uitspraak gedetailleerd in op het beschermingsbereik van verschillende normen uit het omgevingsrecht.

Het relativiteitsvereiste

De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant, zoals neergelegd is in artikel 8:69a Awb. De wetgever heeft niet beoogd een ruime relativiteitseis in te voeren, dus de bestuursrechter zal per afzonderlijk voorschrift moeten beantwoorden welke belangen beschermd worden. 

Het relativiteitsvereiste is van toepassing op de fasen van beroep en hoger beroep. Het is dus niet van toepassing in de fase van bestuurlijke besluitvorming. Het relativiteitsvereiste moet dan ook onderscheiden worden van de vraag of appellant belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 lid 1 Awb. Ook de vraag of appellant erop vooruitgaat, als wegens schending van die norm het besluit wordt vernietigd, moet niet bij het relativiteitsvereiste betrokken worden. Dat is immers een kwestie van procesbelang.

De bestuursrechter heeft de keuze om een oordeel te geven over de toepassing van het relativiteitsvereiste of de beroepsgrond nu wel of niet slaagt. Daarnaast kan een beroepsgrond die vanwege het relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit kan leiden, buiten

bespreking worden gelaten. In geval van toepassing van artikel 8:69a Awb waarbij het bestreden besluit daarom niet vernietigd kan worden, is de rechter niet gehouden om de beroepsgronden inhoudelijk te bespreken.

Verenigbaarheid artikel 8:69a Awb met hoger recht

Uit jurisprudentie over artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), volgt dat er op grond van dit artikel geen absoluut recht is neergelegd van toegang tot de rechter. De staten hebben een zekere beoordelingsruimte bij het stellen van regels die een beperking inhouden van het recht op toegang tot de rechter. Het recht mag echter niet in zijn kern worden aangetast. 

Het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a Awb tast het recht op toegang tot de rechter niet in zijn kern aan. Het relativiteitsvereiste is daarnaast in overeenstemming met het Unierecht, nu het op gelijke wijze wordt toegepast op beroepen die ertoe strekken aan het Unierecht ontleende rechten uit te oefenen als op soortgelijke nationale beroepen.

Belang van de appellant

Bij de beantwoording van de vraag of het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met een bepaalde norm, moet aandacht worden besteed aan het onderscheid tussen de belangen die deze norm beoogt te beschermen enerzijds en de belangen van de rechtzoekende die deze norm inroept anderzijds. 

Een appellant kan zich bijvoorbeeld beroepen op het belang om gevrijwaard te blijven van aantasting van hun woon-, leef-, werk- en/of ondernemersklimaat, wanneer er ontwikkelingen plaatsvinden in de nabijheid. Daarbij kan er geen beroep gedaan worden op belangen van anderen. Een rechtspersoon kan voor een algemeen belang opkomen, als zij dit in haar statutaire doelstelling heeft laten blijken en als zij doet aan feitelijke werkzaamheden om die doelstelling te behartigen. 

Uiteraard moet dan het algemeen belang waarvoor de rechtspersoon opkomt geheel of ten dele samenvallen met de belangen die de norm beoogt te beschermen. Een rechtspersoon die statutair opkomt voor de bescherming van vogels kan zich bijvoorbeeld niet beroepen op normen ter bevordering van een goede verkeersafwikkeling in een gebied.

Beschermingsomvang omgevingsrechtelijke normen

Indien een norm strekt tot bescherming van een algemeen belang, kan niet zonder meer worden aangenomen dat deze norm (ook) strekt tot bescherming van het belang waarvoor een natuurlijke persoon in rechte opkomt. Een natuurlijke persoon kan immers in rechte niet opkomen voor een algemeen belang. Onder omstandigheden kan echter worden aangenomen dat het belang van een natuurlijke persoon zodanig verweven is met het algemene belang dat een rechtsnorm beoogt te beschermen, dat niet kan worden gezegd dat de rechtsnorm kennelijk niet beoogt het belang van deze natuurlijke persoon (mede) te beschermen. 

Zo kunnen bijvoorbeeld belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving  zo verweven zijn met de algemene belangen bij het voorkomen van de aantasting van een vanuit natuur- of landschappelijk oogpunt waardevol gebied, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de omgevingsverordening kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze omwonenden. 

Nu volgen enkele bepalingen en hun beschermingsomvang uit de verzameluitspraak. Voor het volledige overzicht verwijs ik u naar de uitspraak zelf.

Wet ruimtelijke ordening

Artikel 3.1 lid 1 Wet ruimtelijke ordening (Wro)bepaalt dat de gemeenteraad voor in een bestemmingsplan begrepen gronden bestemmingen vaststelt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. De gemeenteraad moet daarbij een veel omvattende belangenafweging maken. Belanghebbenden kunnen zich in rechte op de norm van een goede ruimtelijke ordening beroepen, om een vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan te bewerkstelligen, voor zover die norm betrekking of mede betrekking heeft op hun eigen belangen. 

Een voorbeeld van een eigen belang is het belang van behoud en herstel van het woon- en leefklimaat in de directe woonomgeving van de appellant. Daarbij kan er een beroep gedaan worden op bijvoorbeeld geluidsnormen. Maar deze norm strekt ook tot bescherming van algemene belangen. Voor zover artikel 3.1 Wro strekt tot bescherming van algemene belangen, strekt het niet tot de bescherming van de individuele belangen van natuurlijke personen. 

Onder omstandigheden kan echter worden aangenomen dat het belang van een natuurlijke persoon zodanig verweven is met het algemene belang dat deze rechtsnorm beoogt te beschermen, dat niet kan worden gezegd dat de rechtsnorm kennelijk niet beoogt het belang van deze natuurlijke persoon te beschermen.

Besluit ruimtelijke ordening

Ingevolge artikel 3.1.1 lid 1 Besluit ruimtelijke ordening (Bro) pleegt het bestuursorgaan dat belast is met de voorbereiding van een bestemmingsplan, overleg met de besturen van betrokken gemeenten en waterschappen en met die diensten van provincie en Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen die in het plan in het geding zijn. Deze bepaling strekt kennelijk niet ter bescherming van de belangen van de individuele inwoners van de gemeente waarvan de raad op grond van deze bepaling overleg dient te initiëren of de belangen van in die gemeente gevestigde bedrijven. 

Ingevolge artikel 3.1.6 lid 1, aanhef en onder f Bro gaan een bestemmingsplan en een ontwerp hiervoor vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan. Deze bepaling strekt er mede ertoe te voorkomen dat belanghebbenden worden geconfronteerd met de nadelige ruimtelijke gevolgen van een bestemming die niet uitvoerbaar is. Aldus beoogt de bepaling de bij het daadwerkelijk realiseren van de bestemming betrokken belangen te beschermen.

Ingevolge artikel 3.1.6 lid 2 Bro, bevat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. Samengevat strekt de bepaling tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand. 

De bepaling strekt mede ter bescherming van het belang van een omwonende dat is gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat en in verband daarmee het niet onnodig bebouwen van nabij de woning van appellant gelegen gronden in het plangebied, die voorheen grotendeels niet voor bebouwing waren bestemd. De bepaling strekt mede tot bescherming van de belangen van een rechtspersoon, waarvan het belang is gelegen in het voorkomen dat het plangebied onnodig wordt bebouwd. 

Artikel 3.1.6 lid 5, aanhef en onder a Bro strekt tot bescherming van de in het plangebied aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te verwachten monumenten. De individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een aangewezen beschermd monument wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving kunnen zo verweven zijn met het algemene belang dat de bepaling beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.

Bouwbesluit 2012

De brandveiligheidsregels uit het Bouwbesluit 2012 strekken tot bescherming van de belangen van eigenaren en gebruikers van de gebouwen waarvoor die eisen gelden en eigenaren en gebruikers van belendende gebouwen. Denk aan de veiligheid en gezondheid van deze eigenaren en gebruikers.

Wet natuurbescherming

De bepalingen in de Wet natuurbescherming (Wnb) over de beoordeling van plannen, projecten of andere handelingen, die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Indien een natuurlijke persoon zich beroept op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied, beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. 

De individuele belangen van een natuurlijke persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, kunnen echter zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Deze situatie doet zich concreet voor ingeval het betreffende gebied deel uitmaakt van de leefomgeving van de appellant.

Rechtspersonen kunnen, op grond van artikel 1:2 lid 3 Awb, voor het algemene belang van bescherming van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden in rechte opkomen, indien aan de vereisten die dit artikellid stelt is voldaan. Voor zover het algemeen belang dat een rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt, samenvalt met de belangen die de betreffende bepalingen van de Wnb beogen te beschermen, kan niet worden geoordeeld dat deze bepalingen kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen.

De bepalingen in de Wnb over de bescherming van soorten strekken tot bescherming van plant- en diersoorten. Als een natuurlijke persoon zich beroept op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van plant- en diersoorten beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. 

Maar de belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving kunnen zo verweven zijn met het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Ook rechtspersonen kunnen opkomen voor het algemene belang dat beschermd wordt op grond van deze bepalingen, mits zij dit hebben omschreven in de statutaire doelstellingen en zij feitelijke werkzaamheden uitvoeren om de doelstellingen te behartigen.

Wet milieubeheer

De Wet milieubeheer strekt mede tot bescherming van de leefbaarheid van de omgeving van een inrichting. Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, waarin de wettelijke regeling van de milieueffectrapportage is vastgelegd, strekt tot bescherming van het milieu.

Waterwet

Met de regels uit de Waterwet wordt onder meer beoogd bescherming te bieden tegen overstromingen en wateroverlast. Deze regels strekken daarmee ook tot de bescherming van de belangen van diegenen van wie het woon- en leefklimaat mede door de bescherming tegen overstromingen en wateroverlast wordt bepaald.

Bespreking onderhavige zaak

Één van de betogen van de appellant is dat het bestemmingsplan ‘Twiske Zuid II’ leidt tot een toename van geluidhinder en aantasting van de luchtkwaliteit door uitstoot van fijnstof, mede in relatie tot de ontwikkeling van de luchtvaart en andere maatschappelijke ontwikkelingen. De rechter concludeert dat dit betoog ziet op de belangen van de bewoners van de in het bestemmingsplan voorziene nieuwe woningen en dus niet op het eigen belang van appellant. 

Daarnaast betoogt appellant dat uitvoering van het plan aantasting van het Natura 2000-gebied Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske tot gevolg zou kunnen hebben vanwege stikstofuitstoot. Appellant woont op ongeveer 2 km van het Natura 2000-gebied af. De rechter oordeelt dat door deze afstand het desbetreffende gebied geen deel uitmaakt van het leefgebied van appellant en dat in het licht van het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a Awb deze beroepsgrond niet mee kan tellen bij de vernietiging van het bestreden besluit.