Bij het uitvoeren van een project is er vaak sprake van verschillende bouwactiviteiten. Denk aan nieuwbouw, verbouw, herbouw, renovatie etc. Een project is al snel vergunningplichtig voor de bouwvergunning, omdat de activiteit ‘bouwen’ een van de vergunningplichtige activiteiten is uit artikel 2.1 en 2.2 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Deze activiteiten hebben invloed op de fysieke leefomgeving. Bij de activiteit ‘bouwen’ is er bijvoorbeeld sprake van fysieke verandering van bebouwing door het verhogen van een bestaand gebouw.
Begrippen ‘bouwen’ en ‘bouwwerk’
De cumulatieve criteria voor de gelding van de vergunningplicht uit artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo zijn (1) het ‘bouwen’ van (2) een bouwwerk. Onder ‘bouwen’ wordt verstaan: plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten (zie artikel 1.1 lid 1 Wabo). Het begrip ‘bouwwerk’ kan gedefinieerd worden aan de hand van rechtspraak: ‘elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.’
Uitzondering op vergunningplicht
Op de vergunningplicht uit artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo zijn enkele uitzonderingen. Op grond van artikel 2.1 lid 3 Wabo kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot de daarbij aangegeven gevallen het verbod om zonder bouwvergunning ex artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo te ‘bouwen’ niet geldt. Wat betreft de bouwactiviteiten zijn de uitzonderingen terug te vinden in artikel 2.3 Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), met verwijzing naar artikelen 2 en 3 van Bijlage II bij het Bor.
Zie voor het bouwen zonder bouwvergunning de blog ‘vergunningsvrij bouwen‘
Onlosmakelijke activiteiten
Op grond van artikel 2.7 Wabo moet de aanvraag bouwvergunning betrekking hebben op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. Wanneer sprake is van een onlosmakelijke activiteit hangt af van de concrete omstandigheden van het geval.
Een uitzondering op de onlosmakelijkheid geldt sinds 2013 voor de activiteit ‘het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan’, opgenomen in artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo. Voor deze activiteit kan voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aparte aanvraag worden ingediend. Op deze manier kan eerst planologische zekerheid worden verkregen alvorens kosten te maken voor het indienen van de aanvraag bouwvergunning.
Deelvergunning
Een project kan ook worden opgeknipt in deelprojecten, waarvoor afzonderlijke omgevingsvergunningen worden aangevraagd (achtereenvolgens dan wel tegelijkertijd). Er wordt dan gesproken over ‘deelvergunningen’. Een deelvergunning heeft betrekking op een fysiek te onderscheiden activiteit die onderdeel uitmaakt van een samenstel van activiteiten, zoals het bouwrijp maken van een voormalig agrarisch perceel, het slopen van oude agrarische opstallen en de nieuwbouw van een aantal woningen.
Gefaseerde vergunning
Een project dat uit meerdere activiteiten bestaat, kan op grond van artikel 2.5 Wabo gefaseerd worden aangevraagd. De aanvrager dient in dat geval in de aanvraag het gehele project met alle activiteiten te beschrijven en aan te geven welke activiteiten aan de orde moeten komen in de eerste fase. Gefaseerde vergunningverlening heeft als voordeel dat de indieningsvereisten voor latere activiteiten in de eerste fase nog niet aan de orde zijn. Ook hoeven daarvoor dan nog geen kosten gemaakt te worden.
Aanhakende toestemmingen
Onder bepaalde omstandigheden is bij de aanvraag van een bouwvergunning een zogenaamde ‘verklaring van geen bedenkingen’ van een ander bestuursorgaan nodig. Om welke omstandigheden dit gaat, is beschreven in paragraaf 6.2 Bor.
Aanvraag (vereisten)
In artikel 4:2 lid 1 Awb jo. artikel 1.3 lid 1 Regeling omgevingsrecht staat wat er in de aanvraag van een omgevingsvergunning opgenomen moet worden. Daarnaast moet in of bij de aanvraag gegevens en bescheiden ten behoeve van toetsing aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012, het bestemmingsplan, de bouwverordening en de criteria uit de welstandsnota worden verstrekt (zie artikelen 2.2 tot en met 2.5 Regeling omgevingsrecht).
Een aanvraag moet te allen tijde ingediend zijn door een belanghebbende (om als aanvraag in de zin van artikel 1:3 lid 3 Awb te worden beschouwd). Uit een nieuwe jurisprudentielijn van de Afdeling volgt dat de aanvrager van een bouwvergunning kwalificeert als belanghebbende bij de aanvraag, tenzij aannemelijk is gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt.
Toetsingsgronden aanvraag
Artikel 2.10 Wabo geeft de (limitatieve) gevallen aan wanneer een aanvraag van een bouwvergunning moet worden geweigerd (imperatief). Zo moet bijvoorbeeld op grond van artikel 2.10 lid 1 onder c Wabo de aanvraag bouwvergunning worden geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, rechtstreeks werkende regels uit de provinciale verordening, algemene regels en aanwijzingen van het Rijk of een voorbereidingsbesluit voor zover daarin is bepaald dat het verboden is het huidige – feitelijke – gebruik te wijzigen. Als er sprake is van deze weigeringsgrond, dan wordt de aanvraag bouwvergunning mede aangemerkt als een aanvraag van een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik (artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo). De aanvraag om deze vergunning kan slechts worden geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 Wabo niet mogelijk is.
Artikel 2.20 Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag in andere gevallen dan bedoeld in artikel 2.10 Wabo, de vergunning slechts kan weigeren in het geval en onder de voorwaarden van artikel 3 Wet Bibob. De Wet Bibob heeft als doel het voorkomen dat bepaalde vergunningen gebruikt worden voor criminele activeiten.
Bouwbesluit 2012
Het Bouwbesluit bevat eisen waaraan bouwplannen minimaal dienen te voldoen. De toets van de aanvraag aan het Bouwbesluit is een zogenaamde ‘aannemelijkheidstoets’: de aanvraag en de daarbij aangeleverde gegevens moeten het voor het bevoegd gezag aannemelijk maken dat de activiteit voldoet aan de voorschriften uit het Bouwbesluit. De voorschriften uit het Bouwbesluit zien hoofdzakelijk op veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu.
Redelijke eisen van welstand
Een aanvraag bouwvergunning moet ook worden geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is – kort gezegd – in strijd is met redelijke eisen van welstand. De welstandscriteria zijn terug te vinden in een door de gemeenteraad vastgestelde welstandsnota.
Beslistermijnen aanvraag
Op de aanvraag bouwvergunning geldt de zogenaamde reguliere voorbereidingsprocedure. Dit betekent dat het bevoegd gezag binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag een besluit moet nemen (zie artikel 3.9 lid 1 Wabo). Het bevoegd gezag kan de beslistermijn nog eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen (zie artikel 3.9 lid 2 Wabo).
Besluit op de aanvraag
In beginsel leidt een aanvraag voor meerdere activiteiten tot één omgevingsvergunning: artikel 2.21 Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag de vergunning alleen gedeeltelijk mag verlenen of weigeren als de aanvrager daarom heeft verzocht. Hoewel een vergunning aan de aanvrager ervan wordt verleend is deze uitsluitend de vergunninghouder indien deze voor de uitvoering van het project verantwoordelijk is. De omgevingsvergunning heeft namelijk een zaaksgebonden karakter en niet een persoonsgebonden karakter.
Inwerkingtreding, bekendmaking en rechtsbescherming
De bouwvergunning treedt, krachtens artikel 6.1 lid 1 Wabo, in werking met ingang van de dag na bekendmaking. Bekendmaking geschiedt op grond van artikel 3:41 Awb door toezending of uitreiking van het besluit aan de aanvrager. Tegen de bouwvergunning staat bij de rechtbank beroep en bij de Afdeling hoger beroep open, nadat de bezwaarfase is doorlopen.
Toezicht en handhaving
Ten aanzien van de activiteit bouwen bestaan er verschillende handhavingsmogelijkheden: het opleggen van een last onder dwangsom (herstelsanctie), het opleggen van een bestuurlijke boete (punitieve sanctie) en de (gedeeltelijke) intrekking van de vergunning.
Omgevingswet
Naar verwachting treedt de Omgevingswet (hierna: Ow) op 1 januari 2022 in werking. Onder de Ow wordt de bouwvergunning opgeknipt in twee aparte vergunningen. Één voor de technische bouwactiviteit (waarbij een bouwtechnische toets wordt uitgevoerd) en een andere voor de omgevingsplanactiviteit (waarbij aan de regels van het omgevingsplan wordt getoetst). Met deze ‘knip’ wordt het technische aspect dus losgeknipt van het ruimtelijke aspect. Er geldt evenwel geen verplichte samenhang tussen de twee vergunningen. Dit betekent dat een initiatiefnemer ervoor kan kiezen om de benodigde vergunningen in één keer of na elkaar aan te vragen.
Op grond van artikel 5.1 lid 2 onder a Ow is het verboden zonder omgevingsvergunning een technische bouwactiviteit te verrichten, voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Dit is gebeurd in artikel 2.15d van het Besluit bouwwerken leefomgeving (‘Bbl’). Op grond van artikel 5.1 lid 1 onder a Ow is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Dit is gebeurd in artikel 2.15f Bbl.
Dit is een samenvatting van het artikel ‘Overzichtskroniek omgevingsvergunning voor bouwen’ van mr. A. Franken van Bloemendaal en mr. H. Koolen
