Het gebeurt regelmatig: een initiatiefnemer wil afwijken van een omgevingsplan. Dat regelen kan via verschillende routes. Een afwijking kan geregeld worden via een zogenaamde BOPA (buitenplanse omgevingsplan activiteit), maar er kan ook gekozen worden voor het wijzigen van het omgevingsplan.
Welke van de twee kies je? En eigenlijk belangrijker: welke van de routes is mogelijk?
Initiatieven in de fysieke leefomgeving
Een van de belangrijke kernbegrippen in de nieuwe Omgevingswet is het begrip ‘fysieke leefomgeving’. De wet gaat over activiteiten in de fysiek leefomgeving. Als er geen fysieke leefomgeving is, dan is de Omgevingswet niet van toepassing.
De wetgever heeft precies bepaald welke activiteiten uit de fysieke leefomgeving de rijksregels (algemene maatregelen van bestuur) kunnen en mogen regelen. Zie de artikelen 4.3 en 5.1 van de Omgevingswet. Gemeenten, provincies en waterschappen zijn veel vrijer om te bepalen welke activiteiten onder de fysieke leefomgeving vallen.
Een belangrijk instrument om op gemeentelijk niveau activiteiten uit de fysieke leefomgeving te kunnen en mogen regelen betreft het omgevingsplan. Het omgevingsplan bevat algemene regels van de gemeente voor de fysieke leefomgeving. Iedere gemeente heeft één omgevingsplan.
Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft iedere gemeente een omgevingsplan van rechtswege. Dit omgevingsplan van rechtswege bestaat uit een tijdelijk en uit een definitief deel.
Het tijdelijk deel van het omgevingsplan bestaat uit:
- (ruimtelijke) regels uit verschillende vervallen instrumenten, zoals bestemmingsplannen
- rijksregels over activiteiten (aangeduid als de bruidsschat)
Het nieuwe deel van het omgevingsplan is eerst nog leeg, met uitzondering van eventuele voorbereidingsbesluiten op basis van het overgangsrecht. De regels in het nieuwe deel komen deels tot stand door bestaande regels uit het tijdelijk deel om te zetten naar het nieuwe deel. Daarnaast neemt de gemeente in het nieuwe deel nieuwe regels op voor ruimtelijke ontwikkelingen en beleid. Deze overgangsfase duurt tot 2031.
Omgevingsplan = Bestemmingsplan 2.0
In de berichtgeving over de Omgevingswet en het omgevingsplan wordt het omgevingsplan vaak benaderd als een bestemmingsplan 2.0. Dat is niet geheel terecht en doet de mogelijkheden van het omgevingsplan ook tekort. Het tijdelijk deel van het omgevingsplan doet aan als een bestemmingsplan 2.0. De ‘oude’ bestemmingsplannen geven ook het vertrouwde beeld.
Onder de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bestonden er mogelijkheden om af te wijken van bestaande bestemmingsplannen. Dit kon met een binnenlandse afwijkingsmogelijkheid, een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid en door het bestemmingsplan op te wijzigen. Voor het omgevingsplan gelden vergelijkbare afwijkmogelijkheden.
Een binnenplanse omgevingsplan activiteit wordt geregeld in het omgevingsplan zelf. In het omgevingsplan staan de kaders binnen welke omgevingsgunningen voor omgevingsplan activiteiten kunnen worden verleend.
De buitenplanse omgevingsplan activiteit (BOPA)
Een buitenplanse omgevingsplan activiteit (BOPA) is een activiteit die niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan en niet vergunningsvrij voor het bouwen is. Het bevoegd gezag kam een vergunning voor een BOPA alleen verlenen als deze voldoet aan:
- Een evenwichtige toedeling van functies;
- De instructieregels die hierover zijn gesteld in afdeling 5.1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving;
- De instructieregels in de provinciale omgevingsverordening.
Volgens de informatiesite iplo.nl is het afwijken van het omgevingsplan met een buitenplanse omgevingsplan activiteit niet mogelijk als:
- Er geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies;
- Het plan niet voldoet aan de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving of de provinciale milieuverordening;
- Het plan niet concreet genoeg is;
- Wijziging van regels buiten de locatie nodig is.
Een laatste mogelijkheid betreft het opstellen van een nieuw omgevingsplan. Het omgevingsplan dient aan dezelfde eisen te voldoen als de buitenplanse omgevingsplan activiteit. We merken daarom nog wel eens dat de buitenplanse omgevingsplan activiteit en het wijzigen van het omgevingsplan niet verschillen van elkaar. Dat is een misvatting. Er bestaan wel degelijk verschillen tussen de buitenplanse omgevingsplan activiteit en het wijzigen van het omgevingsplan.
Vragen over (bedrijfs)vergunningen of omgevingsplannen? KLIK HIER
Buitenplanse omgevingsplan activiteit (BOPA)
De regels in het omgevingsplan moeten leiden tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit volgt rechtstreeks uit artikel 4.2 eerste lid van de Omgevingswet. Wat precies een evenwichtige toedeling van functies aan locaties betekent volgt niet direct uit de wet en moet derhalve per geval opnieuw gemotiveerd gaan worden.
De instructieregels zijn terug te vinden in artikel 8.0a, tweede lid van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Hierin is te lezen dat een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplan activiteit wordt geweigerd
- als de BOPA betrekking heeft op een te realiseren situatie die niet is toegestaan op grond van een regel of instructie bedoeld in artikel 8.0b eerste lid van het Bkl;
- de omgevingsplan activiteit betrekking heeft op een voorbeschermingsregels (artikelen 4.14 en 4.16 Omgevingswet) in het omgevingsplan;
- de omgevingsplan activiteit het uitvoeren van een project waarvoor een projectbesluit is vastgesteld door provincie of Rijk belemmert.
Verder heeft de provincie in de omgevingsverordening instructieregels opgenomen voor wijzigingen van het omgevingsplan. Naast onderwerpen waarover de provincie instructieregels moet opnemen (Bkl hoofdstuk 7), bevatten het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Bkl een aantal onderwerpen waarover de provincie in de omgevingsverordening regels kan opnemen.
Provinciale regels
Als laatste zijn er onderwerpen waarover de provincie regels mag opnemen in de omgevingsverordening. Artikel 2.3 tweede lid van de Ow geeft een motiveringsplicht voor het stellen van regels over deze onderwerpen:
- waarom het onderwerp een provinciaal belang is en waarom het meer doelmatig en meer doeltreffend is om dit in de provinciale verordening te regelen
- waarom het niet doelmatig en doeltreffend is om het onderwerp op gemeentelijk (of waterschaps)niveau te behartigen en waarom dit op provinciaal niveau wel zo is, of
- welke internationale verplichting tot regeling dwingt
De meeste omgevingsverordeningen stellen instructieregels ter bescherming van het landelijke gebied, maar ook voor de ontwikkeling van windenergie.
Uiteindelijk dienen alle verleende omgevingsvergunningen voor een buitenplanse omgevingsplan activiteit te worden verwerkt in het omgevingsplan. Artikel 4.17 van de Omgevingswet stelt dat dit binnen vijf jaar na onherroepelijk worden van de vergunning geregeld moet zijn. Dit geldt vanaf 2032.
Wijzigen van het omgevingsplan
Nieuwe initiatieven kunnen ook gerealiseerd worden door rechtstreeks het omgevingsplan ter wijzigen. In de Omgevingsregeling staan geen speciale aanvraagvereisten voor een aanvraag tot wijziging van het omgevingsplan. Ook ondersteunt het DSO deze aanvragen niet. Dit is een bewuste keuze. Het wijzigen van het omgevingsplan is een bevoegdheid die de gemeente vooral ambtshalve uitoefent. Weliswaar kan een belanghebbende vragen om deze bevoegdheid toe te passen, maar de Omgevingswet ondersteunt dit niet met bijzondere procedurele bepalingen, een aanvraagformulier, et cetera.
Het wijzigen van het omgevingsplan doorloopt vergelijkbare inhoudelijke en procedurele stappen als het traject voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplan activiteit. Wat zijn dan de verschillen?
In de regel doorloopt een initiatief van de gemeente, zoals bijvoorbeeld het mogelijk maken van de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk, het proces van het wijzigen van het omgevingsplan. Een private initiatiefnemer zal sneller gebruik maken de mogelijkheid om het initiatief te regelen via de omgevingsvergunning voor de omgevingsplan activiteit.
Wat zijn de verschillen en welke procedure is wenselijk?
Voor zowel de buitenplanse omgevingsplan activiteit als voor het wijzigen van het omgevingsplan geldt dat deze altijd moet voldoen aan de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit is het uitgangspunt voor de fysieke leefomgeving.
Een buitenplanse omgevingsplan activiteit moet verder voldoende concreet zijn en deze mag de regels buiten de locatie niet veranderen. Wanneer is nu een initiatief voldoende concreet?
De aanvraagvereisten dwingen af dat bij de aanvraag die gegevens moeten worden aangeleverd die de beoordeling of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties goed kan worden uitgevoerd. Kan dat niet, kan er ook geen omgevingsvergunning worden verleend.
Pas als de instructieregels ertoe nopen dat, om de activiteit mogelijk te maken, verdere detaillering van het plan nodig is of indien moet worden ingegrepen in de regels van het omgevingsplan, kan geen omgevingsvergunning voor het globale plan worden verleend.
Aanpassen van de regels in het omgevingsplan
In welke gevallen dienen nu regels in het omgevingsplan te worden aangepast? Dit is bijvoorbeeld het geval als kwetsbare gebouwen (bijvoorbeeld woningen) de gebruiksruimte van een milieubelastende activiteit. Hierdoor worden de mogelijkheden van de milieubelastende activiteit beperkt. Dat is in strijd met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit kan alleen opgeheven worden door regels in het omgevingsplan aan te passen.
Als op de gebruiksruimte van de bedrijfsmatige activiteiten in kwestie de Bruidsschat van toepassing is (gebleven), dan biedt deze de mogelijkheid om de gebruiksruimte met een maatwerkvoorschrift aan te passen. Deze bevoegdheid kan ook in het omgevingsplan bij de uitwerking van de instructieregels uit hoofdstuk 5 van het Bkl zijn opgenomen. In die gevallen kan het hiervoor beschreven dilemma worden weggenomen. Dit kan door met het vaststellen van een maatwerkvoorschrift de knellende beperking van de gebruiksruimte weg te nemen.
Wat nu als het initiatief mogelijk kan worden gemaakt middels een BOPA, maar ook door het wijzigen van het omgevingsplan. Wat heeft dan de voorkeur?
Keuze voor BOPA of wijziging omgevingsplan
In de huidige overgangssituatie waarin het tijdelijk deel van het omgevingsplan veelal vigerend is, verdient een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplan activiteit de voorkeur. Belangrijkste reden is, naast het toepassen van de reguliere procedure voor vergunningverlening, het overgangsrechtelijke deel.
Zelf meer kennis krijgen over vergunningen of omgevingsplannen? KLIK HIER
Op het moment dat een wijziging omgevingsplan wordt ingezet kunnen de regels, die voor de inwerkingtreding van de omgevingswet bij of krachtens de wet waren gesteld of daaraan gelijkwaardige regels, al dan niet tijdelijk deel uitmaken van het omgevingsplan worden gewijzigd, en opgenomen worden in het permanente deel van het omgevingsplan (Ow artikel 22.2) Hierbij dient tevens acht te worden geslagen op het gestelde in artikel 22.6 van de omgevingswet. Dit artikel stelt dat gelijktijdig alle ruimtelijke regels uit het tijdelijk deel van het omgevingsplan ingetrokken moeten worden..
Het beoordelen van de Bruidsschatregels bij wijzigen van het omgevingsplan lijkt het omvangrijke exercitie die, samen met het beoordelen van de verordeningsregels, zorgvuldig uitgevoerd moet worden. De vraag is of het wenselijk is om initiatieven in de fysieke leefomgeving afhankelijk te maken van deze beoordeling. Hiermee wordt onevenredig veel inspanning gevraagd om een initiatief mogelijk te maken. Daarnaast worden initiatieven opgezadeld met risico’s waar ze niet of nauwelijks mee te maken krijgen.
