Naar aanleiding van een vraag van een gemeente over de mogelijkheden van recreatief gebruik binnen een terrein met de bestemming agrarisch, onderzochten wij waar de grenzen liggen van de bepaling ondergeschikt extensief recreatief gebruik.
De gemeente wilde op de betrokken gronden bomen aanplanten, fiets- en wandelpaden aanleggen en extra waterpartijen creëren.
De vraag was: kan dit plan worden uitgevoerd zonder dat sprake is van een Bopa (omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit)?
De wet als uitgangspunt: wat zegt de Omgevingswet?
In de huidige situatie is de grond verpacht aan een schapenherder die de gronden gebruikt voor het laten grazen van de schapen. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan het agrarische karakter van de bestemming. Recreatief gebruik speelt nog geen rol.
Om dit te veranderen, zou mogelijk sprake kunnen zijn van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1 Omgevingswet). Een dergelijke vergunning is vereist voor een activiteit die in het omgevingsplan is aangemerkt als vergunningplichtig, mits deze niet in strijd is met het plan.
De betreffende gemeente beschikt over een beheerverordening die bepaalt dat de gronden bestemd zijn voor:
“Bedrijfsmatige activiteiten ten behoeve van agrarische doeleinden; extensief dagrecreatief gebruik, met uitzondering van volkstuinen en/of verblijfstuinen; één en ander met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, fiets- en voetpaden, groen, water en overige voorzieningen.”
Volgens de toelichting mogen de gronden dus gebruikt worden voor agrarische doeleinden én extensieve dagrecreatie.
De begrippenlijst verduidelijkt dat recreatief medegebruik “ondergeschikt” moet zijn aan de agrarische functie, en dat het gaat om activiteiten als wandelen, fietsen, paardrijden, kanoën, vissen of picknicken.
In de verordening staat nergens dat het aanplanten van bomen expliciet verboden is, noch dat de gronden hun open karakter moeten behouden.
Dat betekent dat de activiteit bomen aanplanten op zichzelf rechtsgeldig toegestaan is – mits wordt voldaan aan eventuele privaatrechtelijke eisen.
De vraag blijft dan: hoever kun je gaan met aanplant van groen voordat het niet langer ondergeschikt is aan het agrarische gebruik?
De kracht van interpretatie: hoe bepaal je wat ‘ondergeschikt’ en ‘extensief’ betekent?
De sleutel ligt in de woorden ondergeschikt en extensief. Beide termen worden vaak gebruikt, maar zelden precies gedefinieerd. De jurisprudentie biedt handvatten.
De rechtbank heeft eerder bepaald dat:
“…bij gebrek aan aanknopingspunten in het plan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het plan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting moet worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis, zoals deze in het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal is gegeven, worden betrokken.”
Daaruit volgen de volgende definities:
- Ondergeschikt: “van betrekkelijk mindere of van weinig betekenis”;
- Extensief: “naar de uitgestrektheid; zich ver uitstrekkend”.
In latere uitspraken zijn daar criteria aan toegevoegd.
Zo leidt extensief gebruik slechts tot een beperkt ruimtebeslag, nauwelijks druk op de omgeving, en geen overschrijding van geluidsnormen.
De ondergeschiktheid wordt beoordeeld aan de hand van het ruimtebeslag, het aantal bezoekers, en de verhouding tussen arbeid en inkomen ten opzichte van de hoofdfunctie.
De toepassing in de praktijk: wat betekent dit voor gemeenten en initiatiefnemers?
Wanneer we deze interpretatie toepassen op de casus, adviseren wij:
Binnen de bestemming agrarisch is het aanplanten van bomen, struiken en het aanleggen van extra water toegestaan, zolang het agrarisch gebruik bedrijfsmatig in stand blijft. Door de aanleg van paden wordt bovendien inhoud gegeven aan de toegestane extensieve dagrecreatie.
De beheerverordening stelt niet dat het recreatief gebruik functioneel gekoppeld moet zijn aan de agrarische activiteit. Het aanplanten van groen en het graven van watergangen tast de toekomstige agrarische exploitatie niet aan, zolang een substantieel deel van het terrein daarvoor beschikbaar blijft.
Er blijft dus ruimte voor ‘beperkt recreatief medegebruik’ binnen de agrarische bestemming. Toch is er altijd een spanningsveld: wanneer is iets nog ondergeschikt, en wanneer niet meer?
Een blik op de jurisprudentie
Hoewel er geen volledig vergelijkbare casus is gevonden, biedt een uitspraak van de Raad van State richting.
In die zaak werd het aanplanten van een beperkt aantal bomen en struiken niet gezien als een onevenredige aantasting van de openheid en morfologie van de gronden (ECLI:NL: RVS:2021:388).
De Raad oordeelde dat de wijziging geen wezenlijke invloed had op het landschappelijk beeld, en dat het agrarische karakter behouden bleef.
Dit oordeel sluit goed aan bij onze casus: de aanplant van groen is in dit geval eveneens beperkt en past binnen de logica van extensief gebruik.
Reflectie: de rol van de planwetgever
De redenering laat zien dat juridische interpretatie altijd een zekere rek heeft.
Het is goed verdedigbaar dat het plan binnen de huidige bestemming past, maar het blijft spannend of deze uitleg in rechte standhoudt.
Het voorbeeld illustreert vooral dat de planwetgever zelf invloed heeft op de mate van duidelijkheid.
Als bij het opstellen van de regels preciezer was vastgelegd wat ondergeschikt extensief recreatief gebruik inhoudt, zouden dit soort discussies veel minder vaak ontstaan.
Tot slot
De praktijk van de Omgevingswet vraagt niet alleen om juridische kennis, maar ook om interpretatief bewustzijn.
Begrippen als ‘ondergeschikt’ en ‘extensief’ zijn niet louter technisch, maar weerspiegelen beleidskeuzes over ruimte, functie en gebruik.
Bij Allios Deite ondersteunen we overheden en samenwerkingsverbanden bij het maken én uitleggen van deze keuzes.
Wij helpen om planregels helder te formuleren en juridisch te toetsen aan hun bedoeling — zodat ruimte ontstaat voor gebruik, zonder het systeem geweld aan te doen.
We delen iedere maand de ervaring van 1 van onze adviseurs. De artikelen bundelen we in de blogs, waar je ze altijd terug kunt vinden. Laat je gegevens achter en mis niks meer. De nieuwste informatie gewoon in je mailbox.
